Esta semana procuraram o escritório para um Parecer Jurídico especializado na seara ambiental, mais precisamente sobre Plano de Manejo em Unidades de Conservação. Com isso, ainda nos estudos preliminares, surgiu esta indagação: é possível a edição de Medidas Provisórias sobre matéria que verse acerca do Meio Ambiente?
Bem, é necessário primeiro que vocês entendam o que é uma Unidade de Conservação, ou seja, uma Unidade de Conservação[1] nada mais é do que:
– um espaço territorial (incluindo os recursos ambientais ali presentes, como por exemplo, as águas);
– Sendo assim, tais espaços possuem características naturais relevantes;
– São legalmente instituído pelo Poder Público (demarcado com limites físicos);
– Tendo como objetivo de que seja conservado;
– Aplicando-se garantias adequadas de proteção.
Assim, as Unidades de Conservação são regidas pela Lei nº 9.985/2000.
Como se formaliza a criação e ampliação de uma Unidade de Conservação?
A criação ou a ampliação das Unidades de Conservação pode ser feita por meio de Lei ou DECRETO do chefe do Poder Executivo federal, estadual ou municipal.
Como se formaliza a extinção ou redução de uma UC?
A extinção ou redução de uma Unidade de Conservação somente pode ser feita por meio de LEI ESPECÍFICA.
Observação: mesmo que a Unidade de Conservação tenha sido criada por meio de Decreto, ela só poderá ser suprimida mediante lei. Ou seja, essa determinação consta no art. 225, § 1º, III, da CF/88, senão vejamos:
Art. 225. (…)
- 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
(…)
III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
No mesmo sentido, temos o art. 22, § 7º da Lei nº 9.985/2000:
Art. 22 (…)
7º A desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só pode ser feita mediante lei específica.
Todavia, o art. 225, § 1º, III, da CF/88 fala em espaços territoriais especialmente protegidos[2]. Então, isso abrange as Unidades de Conservação?
SIM. Ou seja, as Unidades de Conservação são uma das espécies de espaços territoriais especialmente protegidos. Podemos citar outros três exemplos:
Áreas de Preservação Permanente (APP);
Áreas de Reserva Legal;
Área de Relevante Interesse Ecológico (ARIE).
Vamos então ao seguinte caso concreto:
A Medida Provisória nº 558/2012 (posteriormente convertida na Lei nº 12.678/2012) reduziu os limites territoriais (ou seja, o tamanho) de algumas Unidades de Conservação. As unidades foram reduzidas a fim de que no local que sobrou fossem construídas usinas hidrelétricas.
A Procuradoria-Geral da República (PGR) ajuizou ADI contra esta MP alegando:
1) que o art. 225, § 1º, III, da CF/88 exige que a redução nos limites da Unidade de Conservação seja feita por meio de lei em sentido formal;
2) não havia urgência que justificasse a edição de uma medida provisória no presente caso.
Desta forma, o STF concordou com a ADI proposta?
SIM. O STF julgou procedente a ADI para, sem pronunciamento de nulidade, declarar a inconstitucionalidade da MP nº 558/2012, convertida na Lei nº 12.678/2012.
Ou seja, Medida Provisória pode ser utilizada para ampliar, mas não para reduzir espaços de proteção ambiental
É que, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) aceita o uso de Medidas Provisórias para ampliar espaços de proteção ambiental, mas nunca para reduzi-los.
Assim, é possível a edição de Medidas Provisórias tratando acerca da matéria ambiental, mas sempre veiculando normas favoráveis ao meio ambiente.
Neste sentido, normas que signifiquem diminuição da proteção ao meio ambiente equilibrado só podem ser editadas por meio de lei formal, com amplo debate parlamentar e participação da sociedade civil e dos órgão e instituições de proteção ambiental, como forma de assegurar o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Sendo assim, a adoção de Medida Provisória nessas hipóteses possui evidente potencial de causar prejuízos irreversíveis ao meio ambiente na eventualidade de não ser convertida em lei.
Dessa forma, é inconstitucional a edição de MP que importe em diminuição da proteção ao meio ambiente equilibrado, especialmente em se tratando de diminuição ou supressão de Unidades de Conservação, com consequências potencialmente danosas e graves ao ecossistema protegido.
É que, a proteção ao meio ambiente é um limite material implícito à edição de medida provisória, ainda que não conste expressamente do elenco das limitações previstas no art. 62, § 1º, da CF/88.
O Art. 225, § 1º, III, da CF/88 exige lei em sentido formal
Ao se interpretar o art. 225, § 1º, III, da CF/88 chega-se à conclusão de que a alteração ou supressão de espaços territoriais especialmente protegidos haverá de ser feita por lei formal, com possibilidade de abrir-se amplo debate parlamentar, com participação da sociedade civil e dos órgãos e instituições de proteção ao meio ambiente. Essa é a finalidade do dispositivo constitucional, que assegura o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Desta feita, apesar de MP ter força de lei, em caso de diminuição do regime jurídico protetivo do meio ambiente deve ser observado o princípio da reserva legal.
Ausência de urgência na edição de MP
O art. 62 da CF/88 prevê que, o Presidente da República somente poderá editar Medidas Provisórias em caso de relevância e urgência. Assim, a definição do que seja relevante e urgente para fins de edição de MP consiste, em regra, em um juízo político (escolha política/discricionária) de competência do Presidente da República, controlado pelo Congresso Nacional.
Sendo assim, salvo em caso de notório abuso, o Poder Judiciário não deve se imiscuir na análise dos requisitos da MP. Já no caso concreto, o STF entendeu que era uma dessas situações excepcionais e que não ficou demonstrado, de forma satisfatória, a presença da relevância e urgência na edição da MP nº 558/2012.
Ou seja, à época da edição da Medida Provisória, os empreendimentos hidrelétricos que justificariam a desafetação das áreas protegidas ainda dependiam de licenciamentos ambientais, nos quais deveriam ser analisados os impactos e avaliada a conveniência e escolha dos sítios a serem efetivamente alagados. Assim, não havia urgência em se editar o ato.
Da Proibição de retrocesso
Além dos aspectos formais acima explicados, esta MP também é inconstitucional sob o prisma material.
Neste azo, a norma impugnada contrariou o princípio da proibição de retrocesso socioambiental. Isso porque as alterações legislativas atingiram o núcleo essencial do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF/88).
A aplicação do princípio da proibição do retrocesso socioambiental não pode engessar a ação legislativa e administrativa, sendo forçoso admitir certa margem de discricionariedade às autoridades públicas em matéria ambiental. Contudo, no caso concreto houve a indevida alteração de reservas florestais com gravosa diminuição da proteção de ecossistemas, à revelia do devido processo legislativo, por ato discricionário do Poder Executivo, e em prejuízo da proteção ambiental de parques nacionais.
Segue julgado recente acerca do assunto:
É inconstitucional a redução ou a supressão de espaços territoriais especialmente protegidos, como é o caso das unidades de conservação, por meio de medida provisória. Isso viola o art. 225, § 1º, III, da CF/88.
Assim, a redução ou supressão de unidade de conservação somente é permitida mediante lei em sentido formal.
A medida provisória possui força de lei, mas o art. 225, § 1º, III, da CF/88 exige lei em sentido estrito.
STF. Plenário. ADI 4717/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 5/4/2018 (Info 896).
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[1] Art. 2o Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I – unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção;
[2] Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 – Política Nacional do Meio Ambiente.
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